國家為什么要干預(yù)旅游景點(diǎn)「政府干預(yù)旅游的必要性」

導(dǎo)讀：國家為什么要干預(yù)旅游景點(diǎn)「政府干預(yù)旅游的必要性」 政府如何解決旅游市場(chǎng)的外部性 如何看待各地旅游景點(diǎn)過度開發(fā)且商業(yè)化嚴(yán)重的問題？ 中國的景點(diǎn)為何不能像外國一樣免費(fèi)開放？ 法律在調(diào)整旅游業(yè)方面的作用 為什么國家政府積極支持本國國際接待旅游業(yè)的發(fā)展 旅游市場(chǎng)快速回暖，旅游亂象卻出現(xiàn)，如何對(duì)此現(xiàn)象進(jìn)行管理?

政府如何解決旅游市場(chǎng)的外部性

在市場(chǎng)機(jī)制下,政府干預(yù)市場(chǎng)的基礎(chǔ)是存在市場(chǎng)失靈。旅游產(chǎn)業(yè)作為一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)部門,同樣面臨市場(chǎng)失靈,需要政府進(jìn)行管制。但怎樣的旅游產(chǎn)業(yè)管制是社會(huì)需要的管制?要回答這個(gè)問題,首先就要回答旅游市場(chǎng)失靈表現(xiàn)在哪些方面?旅游經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的方式使旅游產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)失靈具有了哪些特殊性?只有回答了這些問題,政府對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)的干預(yù)才能做到有針對(duì)性和適度。

一、旅游活動(dòng)的特點(diǎn)加劇了交易信息的非對(duì)稱性

旅游活動(dòng)具有無形性、異地性、生產(chǎn)與消費(fèi)的不可分割性以及所有權(quán)的不可轉(zhuǎn)移性等特點(diǎn),這些特點(diǎn)使得旅游企業(yè)和旅游者之間的信息不對(duì)稱現(xiàn)象非常突出,帶來了如下問題:

1、引起旅游企業(yè)的敗德行為。對(duì)旅游者來講,旅游產(chǎn)品專業(yè)性較強(qiáng),是一種經(jīng)驗(yàn)型產(chǎn)品,他們?cè)谑褂谩⑾M(fèi)旅游產(chǎn)品以前,很難獲得有關(guān)旅游產(chǎn)品質(zhì)量的直接信息,明確旅游企業(yè)的具體生產(chǎn)行為,旅游企業(yè)和工作人員相對(duì)于旅游者就具有信息優(yōu)勢(shì)。同時(shí),因旅游者購買的大多只是旅游景點(diǎn)、設(shè)施等物的使用權(quán),兼之體驗(yàn)產(chǎn)品的質(zhì)量很難標(biāo)準(zhǔn)化,因此旅游者對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量提出爭(zhēng)議時(shí),在不能證明對(duì)方明顯違約的情況下難以得到補(bǔ)償,由此而刺激了旅游企業(yè)的機(jī)會(huì)主義行為。旅游企業(yè)可以憑借信息優(yōu)勢(shì)損害旅游者的利益,如改變行程、降低交通或住宿檔次、誘導(dǎo)或者強(qiáng)制購物等。在現(xiàn)實(shí)中,旅游經(jīng)營者傳遞虛假信息、“以次充好,偷梁換柱”等敗德行為大量出現(xiàn),極大地?fù)p害了旅游消費(fèi)者的利益,敗壞了行業(yè)的聲譽(yù),不利于行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2、增加了旅游者的交易費(fèi)用。威廉姆森認(rèn)為,交易費(fèi)用來源于3個(gè)因素:有限理性、機(jī)會(huì)主義和資產(chǎn)專用性。如前所述,旅游活動(dòng)專業(yè)性強(qiáng),存在較高的交易費(fèi)用。交易費(fèi)用阻礙了市場(chǎng)的形成,抑制了旅游者通過市場(chǎng)滿足其需要的努力,傳統(tǒng)旅行社存在的價(jià)值,即在于降低交易費(fèi)用、獲得規(guī)模效應(yīng),進(jìn)而減少旅游活動(dòng)的成本。但如若旅行社的機(jī)會(huì)主義行為猖獗,旅游者與之訂立契約的風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)急劇增加。當(dāng)交易費(fèi)用足夠高時(shí),人們甚至?xí)仐壥袌?chǎng)轉(zhuǎn)而尋求一體化——也即自給自足。自助旅游的迅速升溫,除了得益于信息技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施的進(jìn)步,以及自助旅游自由隨性的優(yōu)點(diǎn)以外,規(guī)避當(dāng)前旅游市場(chǎng)的高額交易費(fèi)用也是一個(gè)重要的原因。這給旅行社的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)帶來了挑戰(zhàn)。

3.產(chǎn)生逆向選擇。旅游產(chǎn)品的上述特點(diǎn),除造成旅游者搜集信息困難外,還使得旅游企業(yè)向消費(fèi)者傳遞真實(shí)信息也很困難,尤其是在我國當(dāng)前旅游市場(chǎng)敗德行為普遍存在,且契約法的完備性和執(zhí)行性都欠完善的局面下。人們都奉行“便宜無好貨”的信條,但如果說服人們相信自己的產(chǎn)品是“好貨”的成本過高時(shí),追求短期利益或者實(shí)力不足的企業(yè)就只會(huì)向市場(chǎng)提供次品,最終使旅游市場(chǎng)陷入低端競(jìng)爭(zhēng)的泥潭。

二、旅游供求的結(jié)構(gòu)性矛盾突出

1.旅游供給具有滯后性和剛性,旅游需求具有易波動(dòng)性。一方面,旅游活動(dòng)季節(jié)性明顯,旅游產(chǎn)品的需求量在淡季和旺季差異極大,并且旅游需求較易受到不確定事件的影響,因此旅游需求波動(dòng)較大;另一方面,旅游供給具有滯后性和剛性的特點(diǎn)。所謂的滯后性,是指旅游產(chǎn)品的規(guī)劃和開發(fā)、旅游設(shè)施的建造需要較長(zhǎng)的時(shí)間周期,從而導(dǎo)致旅游供給滯后于旅游需求的變化。而旅游供給的剛性是指旅游資產(chǎn)的專用性較強(qiáng),投入的沉沒效應(yīng)明顯,比如旅游景區(qū)和度假飯店,它們的用途 比較單一,投產(chǎn)以后較難改變產(chǎn)品品種和壓縮生產(chǎn)能力。因此旅游企業(yè)難以根據(jù)波動(dòng)的需求來靈活地調(diào)整自己的生產(chǎn)能力和產(chǎn)品類型,結(jié)果造成在旅游旺季時(shí)人滿為患、無法接待,而淡季時(shí)大量設(shè)施閑置,員工無所事事的局面。

2.旅游產(chǎn)品具有產(chǎn)地消費(fèi)性。有形產(chǎn)品可以根據(jù)需求的分布特點(diǎn),通過產(chǎn)品的流動(dòng)使供求趨于均衡。旅游產(chǎn)業(yè)是需求流動(dòng)型的群族經(jīng)濟(jì),是由旅游者向產(chǎn)品做空間移動(dòng)。從橫向的角度來看,在現(xiàn)代技術(shù)條件下,工業(yè)品的運(yùn)輸成本已經(jīng)降到了一個(gè)很低的水平,但人員的運(yùn)輸費(fèi)用則因舒適性、安全性的高標(biāo)準(zhǔn)和人生時(shí)間的機(jī)會(huì)成本而無法顯著降低,因此由產(chǎn)品到人的經(jīng)濟(jì)距離遠(yuǎn)小于人到產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)距離,從這個(gè)意義上講,旅游市場(chǎng)的流通性低于其他產(chǎn)業(yè)。流通性越低,市場(chǎng)有效配置資源的能力也越弱。同時(shí),在一次旅游活動(dòng)的剛性(基本)支出中,交通費(fèi)用所占比重較大,景點(diǎn)門票等游覽費(fèi)用在旅游者事前預(yù)算中重要性相對(duì)較低,因而旅游景點(diǎn)之間的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)收效不大,質(zhì)量也就成為了決定目的地旅游產(chǎn)品需求狀況的重要因素。因旅游產(chǎn)品屬于經(jīng)驗(yàn)型產(chǎn)品,旅游者往往依靠該景點(diǎn)的知名度來判斷其質(zhì)量水平,其結(jié)果就是知名景點(diǎn)的需求水平高,一般景點(diǎn)的需求水平低。旅游產(chǎn)品的上述特點(diǎn),造成了旅游供求在地域上的非均衡狀態(tài),也給知名景點(diǎn)帶來了壟斷地位。

三、知名景點(diǎn)在產(chǎn)業(yè)中具有壟斷地位

撇開交通等旅游關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)不談,在狹義的旅游產(chǎn)業(yè)中,知名旅游景點(diǎn)在行業(yè)中具有壟斷地位。這是由于:

1.知名旅游景點(diǎn)具有稀缺性?？刂葡∪钡馁Y源是壟斷的原因之一。知名景點(diǎn)在特定范圍內(nèi)具有稀缺性,一些名勝古跡如故宮等更是獨(dú)一無二,舉世無雙。在典型的旅游動(dòng)機(jī)下,知名景點(diǎn)給旅游者的效用水平要遠(yuǎn)高于普通景點(diǎn),普通景點(diǎn)的替代效應(yīng)不大。在一定地域內(nèi),某個(gè)著名的景點(diǎn)往往遮蔽了其他的景點(diǎn),使經(jīng)營這些景點(diǎn)的企業(yè)具備了壟斷的條件。

2.景點(diǎn)的經(jīng)營具有規(guī)模效應(yīng)。解決應(yīng)對(duì)稀缺資源的控制而形成的壟斷問題的方法之一是授予更多企業(yè)經(jīng)營該資源的權(quán)利。旅游景點(diǎn)的開發(fā)經(jīng)營具有顯著的規(guī)模效應(yīng),由兩家以上的企業(yè)經(jīng)營同一景點(diǎn)無疑會(huì)造成重復(fù)投資及如何分享權(quán)利等問題。因此,由一家企業(yè)經(jīng)營更有效率,也即景區(qū)經(jīng)營具有自然壟斷的特征。在現(xiàn)實(shí)中,邊界清晰的旅游資源多為獨(dú)家許可經(jīng)營,而一些因特殊原因被分割經(jīng)營的景區(qū)(如驪山和華清池)也一直受到消費(fèi)者的詬病。實(shí)際上,驪山與華清池之間并不是經(jīng)營同一資源相互競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系,二者仍是對(duì)各自所屬的旅游資源的獨(dú)家許可,是對(duì)產(chǎn)品線的不同環(huán)節(jié)實(shí)施壟斷。一些邊界不清晰的旅游資源,如長(zhǎng)江三峽,其綿延192公里,分屬重慶湖北兩省市,多年來兩地競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果是無序和低效率。

3.景點(diǎn)的生產(chǎn)規(guī)模受到容量的限制。當(dāng)需求規(guī)模擴(kuò)大時(shí),可能會(huì)使多家企業(yè)達(dá)到有效規(guī)模,或者會(huì)使壟斷企業(yè)出現(xiàn)規(guī)模不經(jīng)濟(jì),此時(shí)就應(yīng)允許多家企業(yè)經(jīng)營這種業(yè)務(wù)。特定旅游景點(diǎn)在空間、生態(tài)以及文化等方面的容量限制都迫使其需求量不能任意擴(kuò)大。如果景點(diǎn)內(nèi)游客數(shù)量超過一定水平而使環(huán)境效應(yīng)和體驗(yàn)效果下降(即生產(chǎn)的邊際成本激增)時(shí),引入競(jìng)爭(zhēng)反而會(huì)惡化這一局面。在大多數(shù)情況下,旅游景點(diǎn)對(duì)特定空間? ??占用排除了多家企業(yè)同時(shí)經(jīng)營的可能,除非能對(duì)該景點(diǎn)進(jìn)行完全復(fù)制,當(dāng)然,這種復(fù)制既面臨技術(shù)和投資的挑戰(zhàn),也因資源所依存的歷史文化背景的特定性而欠缺吸引力。

4.景點(diǎn)經(jīng)營權(quán)的周期難以縮短。對(duì)特定空間的依賴可以通過分時(shí)經(jīng)營的方式引入競(jìng)爭(zhēng),亦即多家企業(yè)在不同的時(shí)間段經(jīng)營同一業(yè)務(wù),消費(fèi)者可以選擇理想企業(yè)的經(jīng)營時(shí)段來接受服務(wù)。當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)帶來的高效足以抵消分時(shí)經(jīng)營造成的成本增加時(shí),分時(shí)經(jīng)營(在景區(qū)經(jīng)營,則是縮短經(jīng)營權(quán)的許可周期)是可行的。但旅游活動(dòng)的異地性決定了外來游客的選擇權(quán)很小,他們往往是隨到隨游。同時(shí),對(duì)旅游資源的開發(fā)和維護(hù)投入具有持續(xù)性,且沉沒效應(yīng)明顯,短暫的經(jīng)營權(quán)周期即使企業(yè)因盈利水平下降而不愿意進(jìn)行過多的基礎(chǔ)設(shè)施投入。也使投入殘值的計(jì)算和轉(zhuǎn)讓困難重重。因此,旅游景點(diǎn)難以實(shí)行頻繁的特許權(quán)競(jìng)拍,現(xiàn)實(shí)中對(duì)企業(yè)的特許權(quán)周期也一般較長(zhǎng)。

基于上述分析,旅游景點(diǎn)的壟斷經(jīng)營具有合理性,在今后一段時(shí)期內(nèi),這仍會(huì)是旅游資源開發(fā)經(jīng)營的主要模式。但是,知名景點(diǎn)的壟斷地位也確實(shí)會(huì)帶來一系列的問題。比如近幾年來,全國各大景點(diǎn)綜合價(jià)格(包括門票、索道及其他景點(diǎn)內(nèi)收費(fèi)項(xiàng)目)不斷上漲,其漲幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期人均收入的增長(zhǎng)幅度,雖然景點(diǎn)經(jīng)營者以限制人流、提高資源維護(hù)費(fèi)作為漲價(jià)的理由,但其實(shí)質(zhì)上是企業(yè)追求超額利潤(rùn)的表現(xiàn)。

四、旅游經(jīng)濟(jì)存在顯著的外部性

1.旅游產(chǎn)業(yè)有較強(qiáng)關(guān)聯(lián)性。一次完整的旅游活動(dòng),涉及到“食、住、行、游、購、娛”等多個(gè)環(huán)節(jié),需有多個(gè)企業(yè)、多個(gè)地區(qū)參與到生產(chǎn)過程當(dāng)中,才能滿足一個(gè)旅游者的全部需要。這就意味著經(jīng)營的成果無法由蕩:企業(yè)獨(dú)享,企業(yè)在市場(chǎng)開發(fā)等環(huán)節(jié)的投入具有正外部性,極易造成“搭便車”行為。

2.旅游活動(dòng)給目的地帶來了文化干涉?！奥糜瘟鳌辈粌H是金錢、人員的流動(dòng),還是文化的流動(dòng)?？缭娇臻g而來的旅游者帶來了異國異地的文化,引起了不同文化之間的交流和碰撞。這種交流,固然有積極的一面,但不可避免的會(huì)產(chǎn)生文化沖突和文化干涉的現(xiàn)象,給旅游目的地文化造成消極影響。比如旅游地居民因生產(chǎn)方式改變而出現(xiàn)過度“商業(yè)化”傾向、外來游客的價(jià)值觀和生活方式給目的地社會(huì)的震蕩等。

3旅游資源的開發(fā)經(jīng)營中存在負(fù)外部性。旅游地人類活動(dòng)的增加必然會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐?a href='/shengtaihuanjing/' target=_blank>生態(tài)環(huán)境造成損壞,這在任何國家都是無法避免的現(xiàn)實(shí)。這些損害來自于如下方面:景區(qū)游覽接待設(shè)施的建造、游客的生活污染物、滿足游客需要的生產(chǎn)活動(dòng)、一些游客的不文明舉止等?？刂飘a(chǎn)量、注意建設(shè)規(guī)劃和加以治理可以將這些危害限制在不影響旅游資源可持續(xù)利用的水平上。但是,控制產(chǎn)量意味著收入的減少,嚴(yán)格的規(guī)劃與治理意味著成本的增加,這對(duì)于追求經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)的市場(chǎng)主體而言是非理性的,因此在旅游資源利用中采取企業(yè)經(jīng)營模式的我國,旅游業(yè)的負(fù)外部性問題十分突出。政府將公共旅游資源一定時(shí)期內(nèi)開發(fā)、利用、收益的權(quán)利授予旅游企業(yè),由其來從事具體的經(jīng)營和日常管理,旅游企業(yè)沒有完全的產(chǎn)權(quán),對(duì)旅游資源的開發(fā)、經(jīng)營權(quán)是暫時(shí)的,因而其經(jīng)營側(cè)重于短期目標(biāo)。

如何看待各地旅游景點(diǎn)過度開發(fā)且商業(yè)化嚴(yán)重的問題？

中國很多旅游目的地根本就沒有那么好資源和條件來發(fā)展旅游，就不該開發(fā)，談不上旅游目的地，硬要往旅游目的地上靠，往政策上靠，旅游目的地開發(fā)動(dòng)機(jī)都不純，談什么不過度開發(fā)。這需要政府智慧來解決，把一些動(dòng)機(jī)不純者踢出。真心想做好旅游，而不是圈地，這一點(diǎn)尤為重要。頂層設(shè)計(jì)上，甲方要找到靠譜的旅游規(guī)劃團(tuán)隊(duì)來完成旅游目的地發(fā)展規(guī)劃，相信術(shù)業(yè)有專攻，把經(jīng)歷多放在運(yùn)營、營銷、管理上。投資回報(bào)上，要接受和遵從旅游項(xiàng)目回報(bào)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，而不是追求短期利益，不要急于求成，不大拆大建，減少景區(qū)的投資不一定是壞事，投資越少，目的地保留原貌特點(diǎn)，不同質(zhì)化，還有自己的特色。

中國的景點(diǎn)為何不能像外國一樣免費(fèi)開放？

國外很多名勝景點(diǎn)都是免費(fèi)開放或者只收取很少的門票錢，而中國的名勝景點(diǎn)為何光門票錢就那么貴？動(dòng)輒就是一二百，而且只是個(gè)門票錢，里面還有各種二次收費(fèi)項(xiàng)目，是國內(nèi)景點(diǎn)維護(hù)成本高還是定價(jià)就不合理？

為什么國外的名勝景點(diǎn)很多都免費(fèi)開放？

首先，要知道，國外景點(diǎn)不收費(fèi)的大都是一些國家公園、國立美術(shù)館和博物館，他們之所以免費(fèi)是為了更好的宣揚(yáng)文化，而且政府承擔(dān)所有的維護(hù)費(fèi)用（納稅人的錢），有人會(huì)說，我們大天朝也有稅收啊，在此小編想說，我們的是國家的，國家的更是國家的，心里明白就得了，打破沙鍋問到底，我也很無奈。國外就算是其它一些古建筑，大都只會(huì)象征性的收取一些修繕費(fèi)，但是私營的景點(diǎn)就會(huì)超級(jí)貴，以美國為例,美國景區(qū)門票制度可分為公共景區(qū)和私有景區(qū)兩種模式。公共景區(qū)門票制度以美國國家公園為代表。

私有景區(qū)門票制度以迪斯尼樂園為代表。如美國規(guī)定所有國家公園門票價(jià)格不得超過20美元，這些價(jià)格大致為歐美國家人均月收入的0.2%左右。私有景區(qū)采用商業(yè)化運(yùn)作模式，門票價(jià)格較高，但通常都有各種優(yōu)惠政策吸引游客，所以在美國的經(jīng)濟(jì)水平下，門票所占比例就微不足道了。中國游客跟團(tuán)出國旅游去的大都是一些不要錢的景區(qū)，所以這就造成了國外景點(diǎn)不要錢似的。

為什么中國名勝景點(diǎn)的門票那么貴？

原因一：景區(qū)有恃無恐

難得一個(gè)假期，很多人打算就是吃一年方便面也要攢足了錢，等到假期的時(shí)候出去好好揮霍一番，試想，當(dāng)你好不容易決定拋開工作走向詩和遠(yuǎn)方的時(shí)候，門票怎么可能阻擋你的腳步？尤其是好的5A景點(diǎn)都在西部和北部，對(duì)于大多數(shù)出行的人來說，既然走了那么遠(yuǎn)，幾百塊錢的門票自然無足輕重。

當(dāng)你好不容易決定拋開工作走向詩意的遠(yuǎn)方，門票顯然不是最能左右你做出這個(gè)重大決定的主導(dǎo)因素。尤其中國不少熱門5A景點(diǎn)都在西部和北部，對(duì)于大多數(shù)出行的人來說，既然都走了這么遠(yuǎn)，區(qū)區(qū)一張門票怎么能夠阻擋他們繼續(xù)前進(jìn)的腳步？所以說，景區(qū)有恃無恐的敢放心漲價(jià)，就是因?yàn)槿藗儽г箽w抱怨，景區(qū)照樣有人來，不怕你不來，有的是人來。

原因二：一切高價(jià)始于混亂

以前中國景區(qū)的門票并不是一開始就貴的離譜，在20世紀(jì)80年代以前，中國景區(qū)跟歐洲一樣，很多旅游景點(diǎn)被當(dāng)作福利，門票大都只是象征性的收取一角或者五分錢，到了90年代中期，國家物價(jià)局將一般門票價(jià)和各種權(quán)利都交給了地方來定（不用管養(yǎng)活各大景區(qū)的重?fù)?dān)了），于是乎各地旅游景區(qū)無法依靠國家補(bǔ)貼，只能紛紛漲價(jià)，雖然上邊曾示圖控制漲價(jià)趨勢(shì)，規(guī)定景區(qū)調(diào)整價(jià)格至少需要三年時(shí)間，偏偏這個(gè)禁令卻帶來了反作用——每過三年，景區(qū)必紛紛漲價(jià)。

將公有的自然土地人文遺產(chǎn)出租給私人公司經(jīng)營，這才是高門票的核心所在。

從2000年至今，九寨溝門票從145漲到了220，武陵從160漲到了248，黃山從135漲到了230，嵩山少林寺從40漲到了100。。。。數(shù)據(jù)尤為可怕。

法律在調(diào)整旅游業(yè)方面的作用

游業(yè)收益分配中的法律問題初探

[摘要]在旅游業(yè)收益分配中，旅游業(yè)者和政府間、旅游同業(yè)者間、提供不同服務(wù)的旅游企業(yè)間、旅游企業(yè)和企業(yè)從業(yè)人員間以及旅游企業(yè)和旅游地居民間存在多對(duì)矛盾?；诖?，本文從稅收制度、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范、傭金制度、旅游和合同制度、旅游資源的產(chǎn)權(quán)制度等角度，對(duì)產(chǎn)生各類矛盾的制度原因及其解決方法作出了分析。

[關(guān)鍵詞]旅游、收益分配、稅收、傭金、產(chǎn)權(quán)

根據(jù)馬克思的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，一個(gè)社會(huì)中的分配關(guān)系是決定社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系的重要因素：如果社會(huì)收益的分配在總體上是公平的，那么就會(huì)激發(fā)社會(huì)成員的生產(chǎn)積極性，從而提高社會(huì)生產(chǎn)效率——這樣的分配關(guān)系就是與生產(chǎn)力的發(fā)展相適應(yīng)的；反之，如果社會(huì)收益分配畸形，那么那些認(rèn)為自己沒有得到本應(yīng)得到的利益的社會(huì)主體的生產(chǎn)積極性就會(huì)受挫。在旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展中，這一理論是同樣適用的：要使旅游業(yè)不斷發(fā)展，就必須解決好各個(gè)相關(guān)主體之間在收益分配上的矛盾。國外有學(xué)者認(rèn)為，“可持續(xù)發(fā)展旅游的本質(zhì)是：繼續(xù)維持環(huán)境系統(tǒng)和文化的完整性。以及對(duì)旅游業(yè)帶來的各種社會(huì)效益在目的地區(qū)的公平分配?！盵1]本文是在實(shí)證調(diào)查基礎(chǔ)上，對(duì)建立和完善旅游業(yè)收益分配法律機(jī)制的初步探索，希望能為我國旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展有所裨益。

一．旅游業(yè)收益分配過程中的五對(duì)矛盾

（一）旅游業(yè)者和政府之間的分配矛盾

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，盈利是企業(yè)的最根本屬性之一。舉辦企業(yè)的目的，就是通過企業(yè)的經(jīng)營來為企業(yè)主牟取利益——應(yīng)該看到，最大化地獲得利潤(rùn)是企業(yè)發(fā)展最直接的動(dòng)力，它本身是無可指摘的。但是，一些很難取得利潤(rùn)的事業(yè)，如公共設(shè)施建設(shè)事業(yè)、社會(huì)治安管理事業(yè)等，要么投資回報(bào)周期十分長(zhǎng)，要么根本就不會(huì)有統(tǒng)計(jì)意義上的利潤(rùn)回報(bào)。這些事業(yè)，一般企業(yè)是不會(huì)愿意投資的，但它們對(duì)社會(huì)的發(fā)展又極其必要，舉辦這些事業(yè)的責(zé)任，當(dāng)然就只有由政府來承擔(dān)了。政府要承擔(dān)不賺錢的事業(yè)，就必須有錢來投資，這些錢從什么地方來？最簡(jiǎn)單的辦法就是“誰獲益，誰買單”：既然這些事業(yè)的最終獲益人是社會(huì)公眾，那么錢自然也要從社會(huì)公眾這里來拿。這就是國家征收各種稅費(fèi)的原因。如上所述，旅游企業(yè)也和其它市場(chǎng)主體一樣，把利潤(rùn)的最大化作為自己的目標(biāo)。就單個(gè)的旅游企業(yè)而言，它在經(jīng)營過程中所賺來的錢，一定是能少繳一分稅就少繳一分的，這就是旅游業(yè)者和政府間的分配矛盾。

（二）旅游同業(yè)者之間因競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系而產(chǎn)生的分配矛盾

競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，而之所以有?jìng)爭(zhēng)，是因?yàn)樵谕皇袌?chǎng)中有多個(gè)從業(yè)者的存在。旅游市場(chǎng)的同業(yè)者之間在劃分市場(chǎng)蛋糕的時(shí)候，自然會(huì)產(chǎn)生利益分配上的矛盾。在市場(chǎng)處于供不應(yīng)求的情況下時(shí)，這種利益分配矛盾不甚明顯，但當(dāng)旅游市場(chǎng)中的同業(yè)者過多，或者同業(yè)者所提供的服務(wù)能力大于需求總量時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)者之間的利益分配矛盾就顯著化了。

（三）提供不同服務(wù)的旅游企業(yè)之間的分配矛盾

旅游業(yè)最常見的經(jīng)營模式是：客源地旅游企業(yè)負(fù)責(zé)在本地招徠旅客，簽訂旅游合同以后，客源地企業(yè)將旅客送到旅行目的地，由旅游目的地的旅游企業(yè)直接向旅客提供服務(wù)。在這個(gè)過程中，客源地的旅游業(yè)經(jīng)營者和旅游目的地的經(jīng)營者之間，就存在旅游收益的分配問題。

由于旅游業(yè)競(jìng)爭(zhēng)十分激烈，所以誰擁有客源，誰就在競(jìng)爭(zhēng)中掌握了話語權(quán)。在這個(gè)意義上，處于? ??游經(jīng)營流程上游位置的客源地旅游企業(yè)（主要是組團(tuán)旅行社）便能夠憑借他們掌握的游客資源在旅游收益分配的安排中占有優(yōu)勢(shì)地位。但這個(gè)優(yōu)勢(shì)也不是絕對(duì)的。由于旅游服務(wù)的主要內(nèi)容還是由目的地的各種旅游企業(yè)來完成的，如果他們所獲得的收益被上游企業(yè)占有得過多的話，他們就只有通過降低服務(wù)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)來維系自己的生存。服務(wù)質(zhì)量的下降，會(huì)直接使游客對(duì)組團(tuán)社產(chǎn)生不滿，進(jìn)而影響組團(tuán)社的聲譽(yù)——這對(duì)于以招徠為主的客源地旅游企業(yè)而言，是十分重要的。所以，客源地經(jīng)營者在與目的地經(jīng)營者進(jìn)行收益分配談判的時(shí)候，實(shí)際上在進(jìn)行著一場(chǎng)搏弈——既要滿足自己收入最大化的需求，又要防止游客的服務(wù)被過分地打折扣。

現(xiàn)在，一些地方客源地經(jīng)營者和目的地經(jīng)營者的收益分配矛盾已經(jīng)十分突出，并且已經(jīng)產(chǎn)生一些不良后果。以云南省西雙版納地區(qū)為例，根據(jù)筆者2002年至2003年間在該地區(qū)的田野調(diào)查，[3]到版納旅游的客源大都來自昆明、省外乃至國外，版納本地的旅行社基本都扮演著接待社的角色。在經(jīng)營過程中，組團(tuán)社提供給游客的旅游服務(wù)價(jià)格和接待社所期望的價(jià)格差距較大，如果接待社按照組團(tuán)社的價(jià)格進(jìn)行旅游服務(wù)，它們的利潤(rùn)空間就十分小。接待社為了生存，只能通過降低旅游服務(wù)質(zhì)量，克扣旅游行程，增加購物次數(shù)來彌補(bǔ)，使得旅游消費(fèi)投訴增多，進(jìn)而影響了版納旅游業(yè)的形象。為了維護(hù)自己的利益，版納的旅游業(yè)采取了價(jià)格同盟的辦法，共同確立接團(tuán)最低價(jià)格，甚至統(tǒng)一配房、配車。這就使昆明的組團(tuán)社利潤(rùn)下降，組團(tuán)社于是不約而同地采取少推或者不推版納線路的方法，使前往版納旅游的游客數(shù)量進(jìn)一步下滑。

除了客源地經(jīng)營者和目的地經(jīng)營者之間的分配矛盾之外，旅游接待企業(yè)（旅行社）與旅游運(yùn)輸企業(yè)、旅游住宿企業(yè)、旅游景點(diǎn)企業(yè)、旅游商品銷售企業(yè)等承擔(dān)不同分工的企業(yè)之間，也存在著收益分配矛盾。筆者認(rèn)為，不同工序的旅游企業(yè)之間的利益分配矛盾比較突出，是和旅游業(yè)固有的經(jīng)營模式直接相關(guān)的。在傳統(tǒng)商業(yè)和一般服務(wù)業(yè)中，消費(fèi)者只與商品和/或服務(wù)的最終銷售者發(fā)生聯(lián)系，最終銷售者對(duì)商品（服務(wù)）質(zhì)量的控制力量較強(qiáng)。但在旅游業(yè)中則不同，盡管消費(fèi)者（游客）只與組團(tuán)的旅游服務(wù)企業(yè)簽訂旅游合同，卻和所有工序（分工）的旅游企業(yè)都直接發(fā)生著聯(lián)系——只要一道“工序”出了問題，組團(tuán)的旅游企業(yè)（旅行社）都可能承擔(dān)損失。這樣，旅行社（尤其是組團(tuán)社）便常常會(huì)與其他旅游服務(wù)企業(yè)之間發(fā)生利益分配的糾紛。

（四）旅游企業(yè)和企業(yè)從業(yè)人員間的分配矛盾

在理想狀態(tài)下，旅游企業(yè)與其從業(yè)人員之間的關(guān)系是雇傭勞動(dòng)關(guān)系，他們之間的利益分配問題，應(yīng)該都是在勞動(dòng)合同中間早已約定了的。如果事情的確如此簡(jiǎn)單的話，那么這種在所有企業(yè)和雇員之間都存在的分配矛盾便不應(yīng)該專門在討論旅游業(yè)收益分配的文章中提出。

但現(xiàn)實(shí)遠(yuǎn)非如此簡(jiǎn)單。首先，旅游業(yè)的收益，除了游客與旅行社簽訂的旅游服務(wù)合同中的費(fèi)用外，很大一部分來自游客在旅游過程中的額外消費(fèi)（extra payment），在對(duì)這些額外消費(fèi)的分配過程中，部分旅游從業(yè)人員通過收取回扣的方式（尤其是導(dǎo)游和旅行車司機(jī)）直接獲得了收益。[4]其次，在旅游企業(yè)中（主要是旅行社中）存在著大量的承包關(guān)系，盡管承包人是企業(yè)的職工，但他們基本是獨(dú)自進(jìn)行旅游服務(wù)的，他們? ??般也不從企業(yè)領(lǐng)取工資，而是按照與企業(yè)的承包合同向企業(yè)交納承包費(fèi)。在這些情形下，旅游企業(yè)與其職員之間的利益分配問題，也就隨之復(fù)雜化了。

（五）旅游企業(yè)和旅游地居民間的分配矛盾

在云南省，民族風(fēng)情旅游是主要的旅游產(chǎn)品，這使旅游企業(yè)和旅游地居民之間的矛盾也成為在旅游利益分配中的突出問題。一方面，旅游企業(yè)（尤其是旅游景點(diǎn)企業(yè)）投資數(shù)額巨大，需要回收成本和創(chuàng)造利潤(rùn)；另一方面，當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族及其文化的存在，是旅游地能夠吸引游客的重要原因，這些少數(shù)民族居民當(dāng)然也應(yīng)該從旅游業(yè)中獲得收益。目前，旅游業(yè)產(chǎn)生的利潤(rùn)，大都由旅游企業(yè)獲得，當(dāng)?shù)鼐用褡鳛槁糜钨Y源的創(chuàng)造者和所有者，卻無法分享其中的利益。[5]如何建立起一套公平合理的機(jī)制，使旅游企業(yè)和旅游地居民都從旅游業(yè)中獲益，是一個(gè)亟待解決的問題。

為了了解這類矛盾的具體表現(xiàn)形式，筆者曾前往位于西雙版納勐罕鎮(zhèn)（橄欖壩）的著名景區(qū)“傣族園”進(jìn)行田野調(diào)查。在這里，經(jīng)營景點(diǎn)的傣族園公司將五個(gè)自然形成的傣族村寨劃入景區(qū)范圍，租用村落中的空閑地興建旅游設(shè)施，利用自然村寨的獨(dú)特風(fēng)貌吸引游客，收取門票。雖然傣族園被當(dāng)?shù)卣賳T稱作“公司加農(nóng)戶”運(yùn)作模式的典型，但我們?cè)谡{(diào)查中，還是看到了許多企業(yè)與園內(nèi)村寨居民的利益分配糾紛。例如，傣族園的主要收入是門票，但村民并不是傣族園的股東，無法從門票收入中獲得利益，村民因此感到吃虧；又如，村民希望修建新式的樓房，但公司認(rèn)為這會(huì)破壞民族風(fēng)情旅游的風(fēng)貌，千方百計(jì)予以阻止，等等。

當(dāng)然，在旅游業(yè)的收益分配過程中，還有一些其他主體，他們也都各自有自己的利益，這些利益之間也有相互沖突的地方，但比較而言，上述五類矛盾顯得尤為突出?？梢哉f，如果能在制度設(shè)計(jì)中成功地平衡這五對(duì)矛盾，那么旅游業(yè)市場(chǎng)秩序就能進(jìn)入良性循環(huán)，而倘若沒有平衡好這五對(duì)矛盾，那么旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展就會(huì)遇到很大的障礙——一旦某個(gè)矛盾在現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)形成了畸形的利益分配格局，那么任何改革都會(huì)遇到既得利益集團(tuán)的強(qiáng)力阻撓。

二．旅游業(yè)收益分配中的法律問題

在進(jìn)一步討論之前必須強(qiáng)調(diào)的是，就法的作用而言，它“絕不僅僅保障經(jīng)濟(jì)的利益”，而且“從最基本的利益——保護(hù)純粹的個(gè)人安全，直至純粹的思想財(cái)富”都是法律所關(guān)注的東西。[6]但在本部分，我們集中討論的是旅游業(yè)作為一個(gè)行業(yè)所創(chuàng)造出的社會(huì)財(cái)富的分配問題，因而我們?cè)谶@里涉及的法律問題，也集中在上述幾對(duì)矛盾的平衡過程中需要研究的法律問題上。

（一）稅收制度：調(diào)整從業(yè)者與政府間的收益分配

旅游行業(yè)是一個(gè)分工細(xì)密的服務(wù)部門，一個(gè)游客在游覽過程中，將會(huì)與組團(tuán)社、運(yùn)輸企業(yè)、接待社、入住酒店企業(yè)、景點(diǎn)經(jīng)營企業(yè)等眾多旅游企業(yè)發(fā)生關(guān)系，這種復(fù)雜的服務(wù)過程一方面讓旅游企業(yè)有了避稅的機(jī)會(huì)，另一方面也可能出現(xiàn)國家不合理地對(duì)旅游企業(yè)重復(fù)征稅的現(xiàn)象。

首先說避稅的問題。在現(xiàn)行體制下，國家對(duì)各個(gè)企業(yè)實(shí)行的是分別征稅的辦法。如果一個(gè)企業(yè)當(dāng)年虧損，那么這個(gè)企業(yè)就不需要繳稅。在這種制度安排下，許多總部在旅游客源地的企旅游業(yè)都在旅游目的地注冊(cè)子公司（獨(dú)立法人），這些子公司以低于正常成本的價(jià)格接受客源地公司的團(tuán)隊(duì)，這樣一來，目的地的子公司始 終處于虧損的狀態(tài)，也就不用繳納企業(yè)所得稅了。我國目前實(shí)行的國家地方分稅制度，地方稅是被直接用于地方財(cái)政——也就是地方公共事業(yè)的建設(shè)。如果旅游目的地的公司將盈利轉(zhuǎn)給了客源地的關(guān)聯(lián)企業(yè)，那么目的地的公共事業(yè)就無法獲得資金支持。這種情形不但是對(duì)旅游資源地來不公平的問題，而且還關(guān)系到旅游資源的可持續(xù)開發(fā)利用的問題——可持續(xù)發(fā)展旅游中的環(huán)境保護(hù)、人文歷史遺跡保護(hù)等大都屬于公共事業(yè)，需要政府財(cái)政的強(qiáng)力支持才能獲得應(yīng)有的效果。

其次是重復(fù)征稅的問題。以承擔(dān)游客交通運(yùn)輸業(yè)務(wù)的旅游車行業(yè)為例，按照我國的稅收法律，組團(tuán)旅行社和作為旅游輔助企業(yè)的旅游汽車公司都根據(jù)各自財(cái)務(wù)年度的盈利情況分別繳納企業(yè)所得稅，看似不存在重復(fù)征稅。但問題在于，根據(jù)筆者的調(diào)查，旅行車公司大都不真正對(duì)其旗下的所有旅行車享有完全的所有權(quán)——通常的情況是，一個(gè)旅游汽車公司只擁有少部分屬于公司財(cái)產(chǎn)的車輛，大部分車輛則都屬于各個(gè)旅行車司機(jī)所有（即使在形式上旅行車都是屬于公司，但實(shí)質(zhì)上這些車輛都由司機(jī)自己出資購買）。這樣，旅行車司機(jī)對(duì)于自己投資的汽車上所獲得的收益，不但要承擔(dān)分?jǐn)傁聛淼钠髽I(yè)所得稅負(fù)擔(dān)，而且要繳納個(gè)人所得稅。實(shí)際上形成了雙重征稅的問題。也正是由于有這樣沉重的負(fù)擔(dān)，所以旅行車的司機(jī)才不得不盡量逃避繳納個(gè)人所得稅乃至謀求獲取購物傭金之類的灰色收入。

調(diào)整旅游業(yè)者和政府間的收益分配，關(guān)鍵是建立合理的稅收制度，減少稅收漏洞和重復(fù)征稅，而要達(dá)到這一目的，則又不單單是稅務(wù)部門的事。之所以出現(xiàn)上述旅游運(yùn)輸業(yè)者的問題，很大程度上是由于國家立法與實(shí)際不相適應(yīng)——一方面，過高地市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)使大量運(yùn)輸業(yè)者無法通過自己的力量獲得運(yùn)營資格，因而就只能“掛靠”在運(yùn)輸企業(yè)內(nèi)；另一方面，運(yùn)輸企業(yè)本身也無法完全滿足市場(chǎng)的供應(yīng)要求，因而就只好以出租市場(chǎng)準(zhǔn)入資格的方式獲取畸形收入。稅收制度作為分配手段，其正常運(yùn)行需要以各項(xiàng)配套法制的合理性為基礎(chǔ)，這一點(diǎn)是我們過去在稅法研究中常常忽視的問題。

（二）競(jìng)爭(zhēng)法制：約束同業(yè)者之間的收益分配

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)必須要有法律規(guī)則的約束，這也是國家對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“看得見的手”的重要部分?？陀^地說，與保證交易安全的民法制度相比，保證市場(chǎng)公平的競(jìng)爭(zhēng)法律制度在我國還相當(dāng)滯后。更另人遺憾的是，雖然隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，像旅游這樣的服務(wù)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中已經(jīng)占有很大的比重，但我國規(guī)范服務(wù)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的法律制度卻十分欠缺。在我國目前僅有的“法律”層次的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范——《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中，[7]規(guī)范的主要是貨物銷售過程中的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，對(duì)像旅游業(yè)這樣的服務(wù)業(yè)并沒有加以關(guān)注（例如，在該法第十一條中雖規(guī)定，經(jīng)營者不得以低于成本的價(jià)格銷售商品，但卻沒有規(guī)定能否以低于成本的價(jià)格提供服務(wù)）。在有關(guān)旅游業(yè)的規(guī)范中，只有《旅行社管理?xiàng)l例》第十九條、《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第三十三條涉及不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)問題。在這兩個(gè)效力等級(jí)十分低的立法中，列舉了“假冒其他旅行社的注冊(cè)商標(biāo)、品牌和質(zhì)量認(rèn)證標(biāo)志”、“擅自使用其他旅行社的名稱”、“與其他旅行社串通起來制定壟斷價(jià)格，損害旅游者和其他旅行社的利益”、“以低于正常成本價(jià)的價(jià)格參與競(jìng)銷”、“委托非旅行社單位或? ?何個(gè)人代理或變相代理經(jīng)營旅游業(yè)務(wù)”、“制造和散布有損其他旅行社的企業(yè)形象和商業(yè)信譽(yù)的虛假信息”、“為招徠旅游者，向旅游者提供虛假的旅游服務(wù)信息”等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。

由于這些規(guī)定大都屬于規(guī)章層次，效力等級(jí)較低，所以并未得到應(yīng)有的重視，有的地方甚至在當(dāng)?shù)卣耐苿?dòng)下實(shí)施違反這些規(guī)定的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。例如一些旅游地區(qū)以旅行社協(xié)會(huì)和飯店業(yè)協(xié)會(huì)的名義成立“行程控制中心”、“配房中心”等統(tǒng)一價(jià)格的機(jī)構(gòu)，實(shí)質(zhì)上違反了上述規(guī)定中有關(guān)禁止制定壟斷價(jià)格的規(guī)定。[8]同業(yè)者間的收益分配，應(yīng)該依靠充分而正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)來實(shí)現(xiàn)，以拋棄競(jìng)爭(zhēng)而換取的短暫平衡只會(huì)使服務(wù)質(zhì)量差的旅游企業(yè)仍然能獲得收益，使服務(wù)質(zhì)量好的企業(yè)喪失進(jìn)取的動(dòng)力，最終以損害消費(fèi)者為代價(jià)來協(xié)調(diào)同業(yè)者之間的矛盾，這必將損害旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，無異于涸澤而漁。[9]

（三）傭金制度：規(guī)范企業(yè)與企業(yè)從業(yè)人員之間的收益分配

旅游業(yè)競(jìng)爭(zhēng)法律問題中，還有一個(gè)值得深思的問題——回扣（或傭金）。我國《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第八條、第二十二條，《刑法》第一百六十三、第三百八十五條以及各種旅游法規(guī)都對(duì)帳外收取回扣行為規(guī)定了嚴(yán)厲的懲罰措施，但為什么旅游行業(yè)中的回扣行為仍然大行其道呢？筆者認(rèn)為，既然回扣現(xiàn)象大面積存在，就一定有其存在的合理性。單純地批判、禁止是無助于解決旅游企業(yè)與旅游從業(yè)人員之間的收益分配問題的。經(jīng)過調(diào)查，筆者認(rèn)為回扣現(xiàn)象之所以屢禁不止，至少有以下幾方面的原因：

一是銷售旅游商品的經(jīng)營者之間的競(jìng)爭(zhēng)沒有受到有效監(jiān)管。旅游商品的銷售，是旅游業(yè)的一個(gè)重要組成部分。嚴(yán)格地講，這一類經(jīng)營者所經(jīng)營的是傳統(tǒng)的貨物貿(mào)易而非服務(wù)貿(mào)易。因此，在旅游法規(guī)中，對(duì)這些經(jīng)營者的活動(dòng)規(guī)范得比較少，但其實(shí)這些經(jīng)營者與旅游業(yè)之間的聯(lián)系十分密切。在我國行政管理?xiàng)l塊分割的情況下，他們處于旅游行政管理與工商行政管理的縫隙中。在監(jiān)管不嚴(yán)的情況下，為了自身的發(fā)展，他們大量地采用賬外回扣等畸形的競(jìng)爭(zhēng)策略。而當(dāng)而當(dāng)回扣泛濫以后，這種策略不但不起作用，而且還增加了旅游商品銷售企業(yè)的總體成本——如果不給司機(jī)和導(dǎo)游人員回扣，他們就不會(huì)推薦游客到商店里進(jìn)行額外消費(fèi)——這些成本最終轉(zhuǎn)化到旅游消費(fèi)者身上，使旅游者在購買旅游服務(wù)的過程中，始終與旅游業(yè)形成尖銳的利益沖突。

二是旅游企業(yè)內(nèi)部管理體制存在弊病。目前我國的旅游企業(yè)和旅游從業(yè)人員之間的勞動(dòng)關(guān)系十分松散，導(dǎo)游和司機(jī)基本都是“掛靠”在某個(gè)旅行社或旅行車公司下的個(gè)體從業(yè)者，他們?cè)诼糜纹髽I(yè)要么不領(lǐng)取工資，要么只象征性領(lǐng)取很少的薪酬。為了生存，大量司機(jī)和導(dǎo)游就只能把回扣作為收入的主要來源。

三是執(zhí)法上的問題。由于執(zhí)法不嚴(yán)，旅游商店給予旅行車司機(jī)和導(dǎo)游回扣已經(jīng)成為一種約定俗成的行規(guī)，如果不給回扣或者舉報(bào)回扣，反而會(huì)被業(yè)內(nèi)看作“不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)”——當(dāng)初的執(zhí)法不嚴(yán)導(dǎo)致如今的法不責(zé)眾。

因?yàn)橛猩鲜鲈虻拇嬖?，僅僅靠旅游監(jiān)察部門的檢查和處罰，是很難杜絕回扣的存在的。2002年初以來倍受關(guān)注的“公對(duì)公傭金”制度為解決回扣問題找到了新的角度。[10]2002年2月，廣西省桂林市出臺(tái)《桂林市旅游中介服務(wù)傭金管理暫行規(guī)定》；同月，海南省在全省范圍內(nèi)實(shí)行購物點(diǎn)、景區(qū)（點(diǎn)）、潛水點(diǎn)等旅游經(jīng)營單位和旅行社之間公對(duì) 公銀行賬戶往來結(jié)算傭金收授制度，并于3月27日印發(fā)《海南省整治旅游市場(chǎng)秩序、建立合法傭金制工作方案的通知》，建立了由銀行、稅務(wù)機(jī)關(guān)參與的的旅游經(jīng)營來往統(tǒng)一結(jié)算中心。2002年6月，昆明市也公布了《昆明市旅游行業(yè)傭金管理暫行規(guī)定》，其中允許旅行社選擇3至5家商店作為購物場(chǎng)所，與其通過非現(xiàn)金銀行往來賬戶的結(jié)算方式來提取傭金，同時(shí)規(guī)定任何購物商店不得向個(gè)人支付現(xiàn)金形式的傭金。各地的這些新措施目前都剛剛進(jìn)入實(shí)施階段，具體的執(zhí)行效果還需要觀察。

筆者認(rèn)為，要真正讓傭金制度切實(shí)執(zhí)行，還需要一系列的配套措施。根據(jù)上文的分析，回扣泛濫的原因是深刻而復(fù)雜的。因而要解決回扣問題，單靠推行傭金制度是不夠的，還有必要對(duì)旅游行業(yè)的一些深層次問題進(jìn)行同步改革：

首先，改革旅游行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制和淘汰機(jī)制。對(duì)旅游業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入進(jìn)行行政干預(yù)，是防止由于競(jìng)爭(zhēng)主體過多而產(chǎn)生惡性競(jìng)爭(zhēng)的重要手段。之所以旅游商品銷售者都要向?qū)в魏退緳C(jī)提供商業(yè)賄賂，[11]是因?yàn)槭袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過于激烈，旅游商品銷售企業(yè)只有通過不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)手段才能生存；之所以導(dǎo)游無法從旅行社得到正常的工資，是因?yàn)榫哂袑?dǎo)游資格的人過多，造成導(dǎo)游勞動(dòng)力市場(chǎng)的供大于求，進(jìn)而使旅游企業(yè)敢于不按照國家法律與導(dǎo)游建立正常合法的勞動(dòng)關(guān)系。如果政府能夠建立嚴(yán)格的旅游市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，那么那些不夠資質(zhì)的企業(yè)不會(huì)參與到競(jìng)爭(zhēng)中來；如果有嚴(yán)格的導(dǎo)游司乘人員淘汰機(jī)制，取消素質(zhì)差的導(dǎo)游人員的從業(yè)資格，那么真正素質(zhì)良好的導(dǎo)游就能通過正當(dāng)?shù)氖侄螌?shí)現(xiàn)自己的價(jià)值。昆明市的《旅游行業(yè)傭金管理暫行規(guī)定》中，確立旅行社應(yīng)該與能夠保證90天退貨的企業(yè)建立傭金合同關(guān)系，就是對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制的一種有益嘗試。[12]我們認(rèn)為，除此以外還應(yīng)該確立嚴(yán)格的導(dǎo)游淘汰機(jī)制，在對(duì)導(dǎo)游進(jìn)行的年度考核中明確淘汰比例，改過關(guān)考核為選拔考核，建立動(dòng)態(tài)的旅游從業(yè)人員隊(duì)伍。

其次，加大對(duì)導(dǎo)游、司機(jī)等從業(yè)人員的勞動(dòng)法保護(hù)。嚴(yán)格導(dǎo)游執(zhí)業(yè)管理，只有與旅行社簽訂正式勞動(dòng)關(guān)系的人，才可以獲得導(dǎo)游執(zhí)業(yè)證書。在這一點(diǎn)上，云南省昆明市最近的規(guī)定十分及時(shí)：旅行社必須保障導(dǎo)游的基本工資報(bào)酬，每月不低于省、市政府規(guī)定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，并必須保證導(dǎo)游參加失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育等社會(huì)保障及國家旅游局規(guī)定的有關(guān)保險(xiǎn)。此外，還應(yīng)根據(jù)導(dǎo)游、司機(jī)收入結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，對(duì)旅游從業(yè)人員的勞動(dòng)合同進(jìn)行細(xì)化，制訂示范合同，允許企業(yè)與員工約定公對(duì)公傭金的分配比例。

再次，為保證所有傭金都通過公對(duì)公方式到達(dá)旅行社，要嚴(yán)格執(zhí)行當(dāng)前有關(guān)私拿回扣的法律法規(guī)，堅(jiān)決嚴(yán)厲地查處不通過公對(duì)公傭金渠道支付給導(dǎo)游報(bào)酬的行為，凡達(dá)到法律規(guī)定的數(shù)額的，都應(yīng)該進(jìn)行刑事處罰，只有這樣，才能保證所有傭金都通過公對(duì)公的方式進(jìn)入旅行社賬戶。

總之，要遏止回扣這一嚴(yán)重危害市場(chǎng)持續(xù)發(fā)展的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，必須建立起一整套相關(guān)機(jī)制，在保證導(dǎo)游和司機(jī)正當(dāng)利益的前提下推進(jìn)傭金向合法化、合理化的方向變革。在這個(gè)過程中，必須保證行政機(jī)關(guān)的超然地位，絕對(duì)不能直接或間接地參與到旅游收益的分配中。

（四）旅游合同：平衡不同分工旅游企業(yè)間的收益

旅游合同，在一般意義上指的是旅游消費(fèi)者（游客）與組團(tuán)旅行社之間簽訂的合同，其中規(guī)定 了旅行服務(wù)的時(shí)間、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)款等內(nèi)容。無庸置疑，旅游合同必須符合我國民法規(guī)定的合同生效要件，才能在執(zhí)行過程中確保雙方當(dāng)事人的合法權(quán)利。但除此之外，基于旅游合同的特殊性，我們?nèi)匀挥斜匾獙?duì)其進(jìn)行一番研究。

如前所述，旅游合同中，簽訂合同的雙方當(dāng)事人是游客和旅行社，而實(shí)施旅游服務(wù)的則是旅游目的地的各種企業(yè)。這就形成旅游合同的最顯著特點(diǎn)：第三人履行性。對(duì)于這種特性，在法律上可以有兩種安排：一種是看作合同債務(wù)的承擔(dān)，一種是看作旅行社（而非游客）與各個(gè)工序的旅游企業(yè)之間的委托關(guān)系。如果按第一種安排的話，那么按照我國合同法的規(guī)定，債務(wù)人將民事合同的義務(wù)移轉(zhuǎn)給第三人承擔(dān)的時(shí)候必須經(jīng)過債權(quán)人的同意，因此在理論上，完備的旅游合同中應(yīng)該明確規(guī)定由哪些主體來實(shí)施對(duì)旅客的具體服務(wù)項(xiàng)目?？墒菍?duì)游客而言，他們是很難獲得地接社、目的地旅游運(yùn)輸企業(yè)、目的地酒店企業(yè)等各個(gè)工序的旅游企業(yè)的詳細(xì)資訊的，所以游客事實(shí)上還是只能按照組團(tuán)社的安排來訂立第三人承擔(dān)債務(wù)的契約。所以在實(shí)踐中，大多數(shù)旅游合同都只能（也只需要）按第二種安排來訂立——旅游合同中并不明確指出由哪家企業(yè)來具體承擔(dān)游客的某項(xiàng)服務(wù)，只是規(guī)定出各項(xiàng)服務(wù)應(yīng)該達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)和檔次，如酒店的星級(jí)、用餐的標(biāo)準(zhǔn)等等。如果游客在行程中感到服務(wù)項(xiàng)目不能達(dá)到合同約定的檔次，那么他們只與組團(tuán)社發(fā)生違約賠償?shù)姆申P(guān)系，然后由組團(tuán)社在承擔(dān)違約責(zé)任后，根據(jù)其與各個(gè)服務(wù)項(xiàng)目的具體實(shí)施者的委托服務(wù)關(guān)系來主張責(zé)任。

基于這樣的制度安排，在旅游服務(wù)過程中，組團(tuán)社為了避免因?yàn)橄掠纹髽I(yè)的服務(wù)問題而被索賠，普遍采取了后付團(tuán)款的辦法。下游旅游企業(yè)事實(shí)上都是先提供服務(wù)，然后再向組團(tuán)社收取費(fèi)用——對(duì)接待社和酒店、運(yùn)輸?shù)嚷糜屋o助企業(yè)而言，我國旅游法規(guī)中的“先交費(fèi)，后旅游”原則在實(shí)踐中成了只約束消費(fèi)者不約束服務(wù)提供者的空談。可是，這種方法雖然保證了上游旅行社的利益，卻不合理地增加了下游旅行社及其他旅游輔助企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)——一旦組團(tuán)社因?yàn)樽约旱脑虬l(fā)生虧損，就極有可能占用和拖欠應(yīng)該付給下游企業(yè)的款項(xiàng)——這就是不同分工間旅游企業(yè)經(jīng)常發(fā)生法律糾紛的原因。

筆者建議，可以嘗試使用“最高額擔(dān)?！钡姆绞絹韰f(xié)調(diào)不同工序旅游企業(yè)間的收益。具體方法是：各個(gè)下游旅游服務(wù)企業(yè)應(yīng)該與組團(tuán)社訂立合同（可以是不定量的），約定各個(gè)具體標(biāo)準(zhǔn)下的服務(wù)價(jià)格，并且在合同中設(shè)定一個(gè)最高額擔(dān)保（可以自由采用保證、抵押等方式）。有了最高額擔(dān)保，下游旅行社就可以據(jù)此在合同中要求組團(tuán)社在團(tuán)隊(duì)到來前就先行付款。這樣，既防范了企業(yè)運(yùn)營中的風(fēng)險(xiǎn)，又保證了各個(gè)工序旅游企業(yè)正常利潤(rùn)的按時(shí)獲得，提高了資金流通的速度。

（五）產(chǎn)權(quán)確認(rèn)：解決旅游企業(yè)與旅游地居民之間的收益分配矛盾

筆者認(rèn)為，之所以旅游企業(yè)與旅游地居民之間的收益分配矛盾突出化，是因?yàn)槲覈F(xiàn)行法制中沒有明確旅游資源的權(quán)利歸屬問題。雖然憲法規(guī)定了土地、森林、河流等財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)歸屬，但在具體實(shí)踐中，人們似乎并沒有意識(shí)到旅游資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性。下面以筆者所調(diào)查的“傣族園”風(fēng)景區(qū)為實(shí)證個(gè)案來討論這一問題。

傣族園的土地屬于集體所有，當(dāng)年外地投資者準(zhǔn)備在此建立公園的時(shí)候，與幾個(gè)村寨簽訂了長(zhǎng)期（三十年的期限，已經(jīng)超過了我國合同法的規(guī)定）租用土地的協(xié)議。由于? ?租賃協(xié)議，所以五個(gè)村寨并不是傣族園公司的股東。這就為公司與農(nóng)戶間的收益分配矛盾埋下了伏筆。幾年經(jīng)營下來，處于傣族園中心位置的曼春滿村的居民獲得了比其他村寨的居民高得多的收益：游客都集中在他們村游覽，村寨中的居民可以通過擺攤、接待游客入住等多種途徑獲得收益。因此曼春滿的居民（尤其是幾戶“定點(diǎn)接待戶”）與傣族園公司的關(guān)系十分融洽。但其他幾個(gè)村寨則不然，因?yàn)橛慰蛿?shù)量并沒有想象中多，所以這些村寨的居民除獲得低廉的土地租金外，基本沒有從旅游業(yè)中獲得收益。于是它們與公司之間，與曼春滿村之間的矛盾潛移默化地積累起來。盡管傣族園公司想了許多辦法來提高村寨中居民的收入，但由于游客有限，成效并不大。

筆者認(rèn)為，之所以會(huì)發(fā)生村民與公司之間，不同村寨之間的矛盾，是因?yàn)榇鲎鍒@在產(chǎn)權(quán)安排上沒有把旅游資源的創(chuàng)造者和所有者——村民考慮進(jìn)去。如果在公司成立之初，就采取各個(gè)村寨用自己的土地和旅游資源作價(jià)入股的方式，那么作為所有者的村民便不再處在和公司對(duì)立的位置上，而是共同承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，共同獲得經(jīng)營利潤(rùn)的主體。在我國的旅游立法中，應(yīng)該承認(rèn)旅游資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，使這些資源的傳統(tǒng)占有者有充分的權(quán)利處置這些資源，才能防止“所有權(quán)失位”，讓所有者有法可依地在旅游資源上主張利益，從而為法律上協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)鼐用衽c旅游開發(fā)者間的收益分配找到依據(jù)。

最后需要說明的是，要處理好旅游業(yè)中的收益分配問題，是一個(gè)涉及到眾多相關(guān)學(xué)科的系統(tǒng)工程，并不意味著代表單單從法律學(xué)的角度就可以解決所有問題——實(shí)事求是的做法應(yīng)該是：集合各種社會(huì)科學(xué)的方法，

為什么國家政府積極支持本國國際接待旅游業(yè)的發(fā)展

1、旅游效應(yīng)的統(tǒng)籌調(diào)控問題

在20世紀(jì)后期的20年里，中國旅游業(yè)基本處在經(jīng)濟(jì)目的的思想統(tǒng)治之下。盡管學(xué)界引薦了源于西方的旅游容量理論和主客關(guān)系理論，但對(duì)奉行“發(fā)展是硬道理”的業(yè)界并未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，進(jìn)入21世紀(jì)之后，不當(dāng)?shù)穆糜伍_發(fā)對(duì)資源環(huán)境的破壞日趨嚴(yán)重，反對(duì)旅游的聲音多了起來，旅游的環(huán)境效應(yīng)才逐步引起了輿論界的重視。最近兩年，隨著建設(shè)和諧社會(huì)的國策出臺(tái)，旅游的社會(huì)文化效應(yīng)也開始被人們關(guān)注。但是，通過觀察當(dāng)下各地的旅游實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)，地方政府和投資商對(duì)旅游效應(yīng)的真實(shí)理解與學(xué)界仍有很大的差異，經(jīng)濟(jì)效應(yīng)依舊被置于至高無上的地位，自然保護(hù)區(qū)、城市水源地被侵?jǐn)_，歷史文化遺產(chǎn)被破壞，以及社區(qū)利益被嚴(yán)重忽視的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。

關(guān)于旅游目的地生命周期的實(shí)證研究表明，有多種主要的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)力量綜合作用決定著旅游地的演進(jìn)過程，其中包括反對(duì)旅游業(yè)或旅游開發(fā)的環(huán)境主義者和其他公眾，支持或反對(duì)旅游業(yè)發(fā)展的政府、政治和約束性團(tuán)體的力量。結(jié)合近年來消費(fèi)市場(chǎng)的自然傾向和本真追求，可以肯定，對(duì)多種旅游效應(yīng)進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)控，不只是“終極關(guān)懷”的需要，也關(guān)系著旅游地經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。進(jìn)而能夠推定，未來的旅游業(yè)必然要“真實(shí)地”走上可持續(xù)發(fā)展的道路，擔(dān)當(dāng)更多的環(huán)境倫理和社會(huì)責(zé)任。

我們可以認(rèn)同環(huán)境保護(hù)主義者美好的出發(fā)點(diǎn)，但是我們也有充分的理由反對(duì)把景區(qū)視作“禁區(qū)”；我們可以頌揚(yáng)人本主義者對(duì)絕對(duì)公平的追求，但是我們卻不得不承認(rèn)資本的巨大威力；我們深知資本具有無可比擬的影響力，但我們也明白資本的力量必須受到約束，否則它就會(huì)成為洪水猛獸摧毀我們的精神家園。旅游的效應(yīng)可以被人為地分解為幾個(gè)方面，但是其發(fā)生卻是有機(jī)統(tǒng)一的。作為中國旅游業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的首要問題，旅游業(yè)的功能由經(jīng)濟(jì)統(tǒng)治轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)文化多功能的統(tǒng)籌調(diào)控，意味著對(duì)旅游效應(yīng)的研究必須從單一方面的研究走向多元研究。當(dāng)我們把旅游經(jīng)濟(jì)效應(yīng)與環(huán)境效應(yīng)或社會(huì)文化效應(yīng)放存一起考慮的時(shí)候，研究者就必須具有多學(xué)科的理論分析能力。當(dāng)我們要把幾個(gè)方面的影響統(tǒng)籌研究的時(shí)候，顯然只能依靠一個(gè)強(qiáng)人的團(tuán)隊(duì)來解決它。可見，對(duì)旅游效應(yīng)的統(tǒng)籌研究任重而道遠(yuǎn)?？上У氖沁@種有益的嘗試并未得到政府足夠的重視和支持。

一方面是科學(xué)發(fā)展觀和和諧社會(huì)思想的快速普及，另一方面是不當(dāng)旅游開發(fā)現(xiàn)象的頻仍發(fā)生以及由此引發(fā)的反對(duì)旅游業(yè)的喧囂，說明對(duì)旅游實(shí)踐活動(dòng)的效應(yīng)統(tǒng)籌和行為規(guī)制已變得刻不容緩，不可能等待相關(guān)理論研究的緩慢成熟。因此，從實(shí)踐的角度看，旅游效應(yīng)的統(tǒng)籌研究必須盡快在技術(shù)層面有所突破，比如，旅游環(huán)境影響評(píng)估方法的改進(jìn)、社區(qū)參與路線的設(shè)計(jì)、利益相關(guān)者分配關(guān)系的均衡、綜合性評(píng)價(jià)體系的初步探索等。在觀念變革、技術(shù)進(jìn)步的過程中，自然會(huì)引發(fā)制度的重新安排。制度變革進(jìn)一步會(huì)起到觀念固化、技術(shù)優(yōu)化的作用，從而在根本上保證旅游業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

旅游市場(chǎng)快速回暖，旅游亂象卻出現(xiàn)，如何對(duì)此現(xiàn)象進(jìn)行管理?

我認(rèn)為在對(duì)旅游亂象進(jìn)行管理的時(shí)候應(yīng)該自己的建立投訴渠道，因?yàn)橹袊穆糜尉包c(diǎn)是非常多的，而且所出現(xiàn)的問題也是非常多的，必須要依靠大家的舉報(bào)才能夠積極的處理。

對(duì)于旅游亂象的處理其實(shí)是非常有必要的，我們國家的人口的數(shù)量是比較多的，而且在節(jié)日當(dāng)中對(duì)于旅游的貢獻(xiàn)量是非常大的，如果亂象繼續(xù)存在的話，那么很多人是不愿意出去旅游的。

一、建立相應(yīng)的投訴機(jī)制。

歸根結(jié)底對(duì)于相應(yīng)的投訴機(jī)制的建立，其實(shí)就是對(duì)于制度的建立制度的效率是非常高的，我們國家的人口已經(jīng)達(dá)到了14億人，國家的相關(guān)部門不可能對(duì)于如此細(xì)致的問題進(jìn)行干預(yù)的，必須要依靠制度的優(yōu)勢(shì)讓一些問題得到市場(chǎng)的解決。

二、相關(guān)部門根據(jù)投訴進(jìn)行懲罰

我認(rèn)為相關(guān)部門在得到舉報(bào)的信息之后，可以根據(jù)具體的證據(jù)對(duì)相關(guān)的主體進(jìn)行懲罰，只有懲罰的機(jī)制建立起來，相應(yīng)的主體才會(huì)遵守規(guī)則的。其實(shí)人最大的缺點(diǎn)就在于自己的利益得到威脅的時(shí)候才會(huì)積極的進(jìn)行調(diào)整的，對(duì)于相關(guān)的主體來說其實(shí)也是的。

三、經(jīng)營者之間也可以進(jìn)行舉報(bào)。

一個(gè)行業(yè)當(dāng)中的很多主體，對(duì)于本行業(yè)的信息都是非常了解的，而且對(duì)于一些亂象也是了解的，如果同行業(yè)的其他公司存在著違法的行為，那么他們?cè)谑占C據(jù)的時(shí)候也會(huì)更加的容易的，畢竟他們懂得關(guān)鍵信息的收集。

對(duì)于任何普遍問題的解決，其實(shí)通過制度的手段是非常容易解決的，因?yàn)橹贫纫坏┙⑵饋淼脑?，那么很多人將?huì)利用制度的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮自己的主觀能動(dòng)性的。涉及到自己的利益，老百姓肯定會(huì)積極的去舉報(bào)和投訴的，那么問題就能夠迎刃而解。

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